Der folgende Text ist das Manuskript einer Rede, die Dietmar Martini-Emden am 03.05.2000 im Rahmen des 8. Migrationspolitischen Forums des "Forschungszentrums für Internationales und Europäisches Ausländer- und Asylrecht" gehalten hat. Die Veranstaltung fand unter dem Titel "Alternativen zur Abschiebehaft" in der Vertretung des Freistaats Bayern beim Bund statt. Das Redemanuskript kann auch unter http://migration.uni-konstanz.de/german/veranstaltungen/Martini-Emden.htm abgerufen werden.

Dietmar Martini-Emden , Leiter des Amtes für Ausländerangelegenheiten und der Clearingstelle Rheinland-Pfalz für Flugabschiebung und Passbeschaffung bei der Stadtverwaltung Trier, 03.05.2000

1. Ausgangslage und Entwicklung

     1.1. Rückführungssituation bei undokumentierten Ausländern

Seit einigen Jahren ist festzustellen, dass immer weniger Asylbewerber bei der Asylantragstellung Unterlagen vorlegen, aus denen sich eindeutige Hinweise auf ihre Personalien und ihre Staatsangehörigkeit ergeben. In der BRD sind es in den letzten Jahren nur noch ca. 10 % der Asylbewerber, die über brauchbare Dokumente verfügen - also ca. 90 % per anno undokumentierte Fälle bzw. Personen. Ziel dieser behaupteten oder auch tatsächlichen Dokumentenlosigkeit ist es, eine Rückführung in den Heimatstaat unmöglich zu machen oder zumindest erheblich zu erschweren und damit zu verzögern. Dokumentenlosigkeit - in der Regel in Verbindung mit Falschangaben zur Person und häufig auch zum Herkunftsstaat - sind deshalb das Mittel der Wahl, weil eine Rückübernahmebereitschaft bzw. völkerrechtliche Rückübernahmeverpflichtung eines Staates nur für seine eigenen Staatsangehörigen besteht. Es muss daher dem potenziellen Aufnahmestaat gegenüber nachgewiesen oder glaubhaft gemacht werden können, dass es sich bei der betreffenden Person um einen Staatsangehörigen seines Staates handelt. Im normalen internationalen Rechtsverkehr dient als Nachweismittel für die Staatsangehörigkeit ein gültiger Reisepass, ersatzweise eine ID-Carte oder ein vergleichbares Ausweisdokument. Das Nichtvorhandensein derartiger Dokumente führt somit zunächst einmal zu einer Unmöglichkeit der Abschiebung auf Grund des Fehlens eines aufnahmepflichtigen bzw. aufnahmebereiten Staates. Aufgrund eines solchen tatsächlichen Abschiebungshindernisses ist dem Betroffenen nach der Vorschrift des § 55 AuslG eine Duldung zu erteilen. Die von einigen Verwaltungs- und Oberverwaltungsgerichten mitgetragene Rechtsauffassung, dass kein Duldungsanspruch besteht, wenn der Betroffene die Passlosigkeit selbstverschuldet und an einer Passersatzbeschaffung nicht mitwirkt, ist jetzt durch die BVerwG-Entscheidung vom 21. März diesen Jahres korrigiert worden. Nach dieser Entscheidung muss immer eine Duldung ausgestellt werden, wenn eine Abschiebung aus rechtlichen oder tatsächlichen Gründen unmöglich ist - also auch dann, wenn das Abschiebungshindernis bewusst und gewollt herbeigeführt worden ist.

Passlosigkeit führt demnach auch nach Eintritt einer vollziehbaren Ausreiseverpflichtung zunächst zu einem unbestimmten weiteren Aufenthalt, ausgestattet mit einer ausländerbehördlichen Duldungsbescheinigung und nach einer längeren Aufenthaltszeit zusätzlich mit der Möglichkeit zur Aufnahme einer Erwerbstätigkeit.

Die Mittel der Ausländerbehörden, mit dieser Problemkonstellation umzugehen, sind beschränkt. Sie kann zunächst versuchen, bei der Vertretung des angeblichen Heimatstaates des Betroffenen mit den vorliegenden Angaben oder aber auch durch eine Vorführung der Person ein Passersatzdokument zu erhalten. Die Erfolgsaussichten und die Dauer des Verfahrens der Passersatzbeschaffung sind sehr unterschiedlich und hängen ganz wesentlich von der Mitwirkungsbereitschaft des Betroffenen und der Korrektheit seiner Angaben ab. Häufig verweigert der Betroffene jedoch die notwendige Mitwirkung in dem er sich weigert, den Passantrag auszufüllen oder zu unterschreiben, falsche oder unsinnige Angaben macht oder sich weigert, bei einem Botschaftsgespräch in seiner Heimatsprache zu sprechen und behauptet, nur deutsch, englisch oder französisch zu sprechen oder aber vollkommen schweigt.

Entweder vor Einleitung der Passersatzbeschaffung oder zu irgendeinem Zeitpunkt im Verlaufe des Verfahrens greift die Ausländerbehörde zum Mittel der Abschiebehaft, wenn sie die Hoffnung hat, dass die Passersatzbeschaffung in irgendeiner Form möglich ist. Dabei verbindet die Ausländerbehörde mit der Abschiebungshaft neben dem Sicherungscharakter für die Abschiebung regelmäßig noch die Hoffnung, dass der Betroffene durch die Lebensbedingungen in einer Haftanstalt zur Einsicht gelangen könnte, dass es für ihn besser ist, mitzuwirken und wahrheitsgemäße Angaben zumachen. Je weiter jedoch die realistischen Chancen auf tatsächliche Durchführung einer Abschiebung sinken, desto mehr kommt der Abschiebehaft der Charakter von unzulässiger Beugehaft zu, so dass dann die Haftbeendigung geboten ist. Damit sind dann aber auch die Druckmittel der Ausländerbehörden erschöpft. Für eine intensive weitere Betreibung des Verfahrens fehlen in der Regel die personellen und zeitlichen Ressourcen - mit der Konsequenz, dass der Ausländer selbstorganisiert in der Gemeinde lebt, regelmäßig seine auf 3 Monate befristete Duldung erhält und von Zeit zu Zeit aufgefordert wird, sich um seine Passersatzausstellung zu bemühen.

     1.2. Lösungsansätze und ihre Umsetzung

Die vielfältigen Probleme bei der Rückführung vollziehbar ausreisepflichtiger Ausländer hatte die Innenministerkonferenz im Jahr 1993 veranlasst, eine Arbeitsgruppe auf Bund/Länder-Ebene zu installieren. Diese Arbeitsgruppe 'Rückführung' und daraus gebildete Unterarbeitsgruppen haben in den vergangenen Jahren mehrere Lösungsansätze und Verfahrensverbesserungen entwickelt und geprüft. U.a. wurde die Schaffung sogenannter Clearingstellen für die Passersatzbeschaffung initiiert und die verstärkte Zentralisierung der Passbeschaffung beim Bund und in Ländern gefordert. Durch diese Maßnahmen konnten eine Spezialisierung und damit eine Professionalisierung der Passbeschaffungsbemühungen erreicht werden. Durch die Clearingstellen bzw. Zentralstellen konnten zwar in den meisten Fällen deutlich bessere Ergebnisse erzielt werden - die Fälle jedoch, die nur durch reelle Mitwirkung des Betroffenen gelöst werden können, müssen aber auch hier ohne Ergebnis bleiben. Deshalb wurde die Schaffung von Ausreisezentren in Anlehnung an das niederländische Modell in Ter Apel angeregt.

Im Jahre 1998 wurden daraufhin in den Bundesländern Niedersachsen und Nordrhein-Westfalen und in 1999 in Rheinland-Pfalz derartige Ausreisezentren als Modellprojekt eingerichtet.

2. Intention und Aufgabenstellung der Landesunterkunft für Ausreisepflichtige

     2.1. Unterbringungs- und Betreuungskonzept

Das Modellprojekt in Rheinland-Pfalz ist als offene Einrichtung konzipiert mit einer durch Auflage zur Duldung verfügten Wohnsitznahmeverpflichtung. Durch die zentrale Unterbringung sollen die Voraussetzungen für intensive Kontakte und Betreuungsmaßnahmen geschaffen werden, die bei einer dezentralen Unterbringung in den Gemeinden nicht geleistet werden können. Zentrale Unterbringung mit der Möglichkeit zur intensiven Kontaktaufnahme und Betreuung sind ansonsten nur noch in Abschiebehaftanstalten anzutreffen, so dass Ausreisezentren auch unter diesem Gesichtspunkt eine echte Alternative zur Abschiebungshaft darstellen.

Aufgenommen in die rheinland-pfälzische Landesunterkunft für Ausreisepflichtige werden bis zu 100 Personen oder Familienverbände, für die eine vollziehbare Ausreisepflicht durchsetzbar erscheint, weil - eine entsprechender Mitwirkung der Person vorausgesetzt - eine realistische Chance auf Beschaffung von Rückreisedokumenten besteht.

Nicht aufgenommen werden Personen, bei denen die vorangegangenen Passbeschaffungsbemühungen der Ausländerbehörden nicht wegen fehlender Mitwirkung, sondern aus anderen Gründen gescheitert sind, sowie Personen aus Staaten, in die zur Zeit nicht zurückgeführt werden kann - soweit nicht Zweifel an dem Besitz der behaupteten Staatsangehörigkeit angebracht sind. Außerdem werden nicht aufgenommen Personen mit einer festen Anstellung und Personen bei denen gesundheitliche Bedenken gegen eine Unterbringung in einer Gemeinschaftsunterkunft bestehen.

Der Aufenthalt in der Einrichtung soll grundsätzlich bis zur freiwilligen Ausreise oder bis zur Abschiebung dauern. In der Einrichtung wird das vom Asylbewerberleistungsgesetz vorgeschriebene Sachleistungsprinzip konsequent umgesetzt, was in den Kommunen wegen der damit verbundenen praktischen Schwierigkeiten nur eher selten der Fall ist.

Das Betreuungskonzept innerhalb der Einrichtung sieht eine Kombination von ausländerrechtlicher Beratung und psycho-sozialer Betreuung vor. Die ausländerrechtliche Beratung umfasst neben den Hinweisen auf die Mitwirkungspflichten nach dem Ausländer - und Asylverfahrensgesetz hauptsächlich die Information über Fördermöglichkeiten bei der freiwilligen Rückkehr wie REAG und Garp-Programme. Gleichzeitig wird auch über die ausländerrechtliche Perspektivlosigkeit was Integration und selbstbestimmte Lebensführung anbetrifft, aufgeklärt. Die ausländerrechtliche Beratung hat auch zur Aufgabe, Lösungen zu suchen und anzubieten, die eventuell bei den Betroffenen vorliegende Hemmnisse für eine freiwillige Rückkehr beseitigen können.

Durch die psycho-soziale Betreuung soll den Betroffenen geholfen werden, die durch die Perspektivlosigkeit ihres Aufenthaltes in Deutschland allgemein und in der Einrichtung speziell auftretenden Probleme und Frustrationen in positive Ansätze für eine Reintegration in ihrer Heimat umzuwandeln. Wichtig ist dabei, dass die Energien, die bis dahin auf die Frage konzentriert wurden, wie kann ich meinen Aufenthalt in Deutschland verlängern, umgeleitet werden auf die Frage, wie kann ich meine in der Bundesrepublik gewonnenen Erkenntnisse und Erfahrungen sinnvoll für eine Verbesserung meiner Lebensbedingungen bei einer Reintegration in meiner Heimat verwerten.

Das Betreuungskonzept sieht regelmäßige Gespräche mit den Betroffenen vor, die dazu dienen, einen persönlichen Kontakt aufzubauen, die Absichten und Erwartungen der Person kennen zu lernen, Rückkehrhemmnisse zu erforschen und objektive Hinweise auf die tatsächliche Identität und den Herkunftsstaat zu gewinnen. Durch eine Kombination alle dieser Erkenntnisse soll eine Bereitschaft zur wahrheitsgemäßen Mitwirkung erreicht werden bzw. ausreichende Anhaltspunkte für eine Passersatzbeschaffung ohne Mitwirkung des Betroffenen gewonnen werden.

     2.2. Verfahrensregelungen

Auch während des Aufenthaltes des Ausländers in der Landesunterkunft bleibt die Ausländerbehörde des bisherigen Wohnortes zuständige Ausländerbehörde; d.h. sie muss auch weiterhin die notwendigen ausländerrechtlichen Maßnahmen wie Duldungserteilung, Auflagenänderungen, Haftanträge usw. selbst vornehmen - selbstverständlich geschieht dies dann in Absprache mit der Landesunterkunft. Die Ausländerbehörde bleibt somit auch verpflichtet, die Kosten für die Ausreise oder Abschiebung zu tragen und notwendigenfalls den Ausländer wieder in ihren Zuständigkeitsbereich zurück zu übernehmen.

Die Zuständigkeit für die Fragen der Passbeschaffung sowie für die Vorbereitung der freiwilligen Ausreise gehen auf die Landesunterkunft über. Um die vorhandenen speziellen Fachkenntnisse und Handlungsmöglichkeiten der Clearingstelle für Passbeschaffung in Rheinland-Pfalz nutzen zu können, muss sich die Landesunterkunft für die Passbeschaffung mit der Bitte um Amtshilfe an die Clearingstelle wenden. Dies ist notwendig, weil in Rheinland-Pfalz, anders als in den Modellprojekten von Niedersachsen und Nordrhein-Westfalen, die Aufgaben des Ausreisezentrums nicht von einer Zentralen Ausländerbehörde oder Clearingstelle wahrgenommen werden, die aufgrund ihrer bisherigen Aufgabenstellung bereits über das professionelle Know-how in den komplizierten Verfahren der Passbeschaffung verfügen.

Das formale Aufnahmeverfahren ist so ausgestaltet, dass die Ausländerbehörde einen schriftlichen Aufnahmeantrag unter Beifügung der Ausländerakte über die Clearingstelle an die Landesunterkunft richtet. Die Clearingstelle prüft das bisherige Passbeschaffungsverfahren und bewertet, ob bei entsprechender Mitwirkung des Betroffenen eine realistische Chance auf Erhalt eines Rückreisedokumentes besteht. Wenn dies nicht der Fall ist, wird die Ausländerakte mit einer entsprechenden Begründung an die Ausländerbehörde zurückgesandt. Bejahenden Falls spricht die Clearingstelle gegenüber der Landesunterkunft eine Aufnahmeempfehlung aus. Diese muss dann die Frage der Unterbringungsfähigkeit in einer Gemeinschaftsunterkunft und die Frage der Unterbringungskapazität prüfen und entscheiden. Gegebenenfalls erhält dann die Ausländerbehörde eine Aufnahmezusage.

     2.3. erste Erfahrungen

Die Landesunterkunft für Ausreisepflichtige in Rheinland-Pfalz besteht formell seit dem 1. April 1999. Wegen der kurz danach einsetzenden Aufnahme von Kosovo-Flüchtlingen musste die Liegenschaft der Landesunterkunft für die Unterbringung dieser Menschen genutzt werden, was bis zum Herbst der Fall war. Bedingt durch die wegen der einzuhaltenden Verfahrensschritte erforderlichen Vorlaufzeit konnten erst Ende Dezember 1999 die ersten tatsächlichen Aufnahmen erfolgen. Zwischenzeitlich wurden für 76 Personen Aufnahmezusagen erteilt, wovon 34 Personen (45%) ihren Wohnsitz in der Einrichtung genommen haben. 42 Personen sind bisher noch nicht erschienen, wobei davon 20 Personen unbekannten Aufenthaltes sind; das heißt, sie sind ausgereist oder untergetaucht. Die 34 aufgenommenen Personen werden unter 12 verschiedenen Nationalitäten geführt.

Bei den aufgenommenen Personen zeigt sich, dass die deutlichen Leistungseinschränkungen, der Ausschluss einer Arbeitsaufnahme sowie das sich in einem allmählichen Prozess entwickelnde Bewusstsein über die Ausweglosigkeit ihrer Lebensperspektive in Deutschland die Menschen in eine gewisse Stimmung der Hoffnungs- und Orientierungslosigkeit versetzt.

Die bisher beobachteten Reaktionen auf die neuen Lebensverhältnisse sind unterschiedlich.

Während bisher eine Person relativ schnell sich zu einer Mitwirkung bereit erklärte und zwischenzeitlich auch freiwillig nach Indien zurückgekehrt ist, blieben die andere beharrlich bei ihrer bisherigen Identitätsversion. Angesichts des Umstandes, dass alle aufgenommenen Personen bereits seit mehreren Jahren erfolgreich mit dieser Strategie gefahren sind, war dies von vorneherein zu erwarten. Ohnehin kann man bei der vorhandenen Problemstellung nicht von schnellen Erfolgen ausgehen. Eine Verbesserung dürfte dann eintreten, wenn künftig die Zeit zwischen Eintritt der Ausreiseverpflichtung und Aufnahme in der Landesunterkunft deutlich kürzer sein wird.

Auffallend ist bisher, dass eine anfänglich häufige Kontaktaufnahme mit den Sozialarbeitern sich stark reduziert, nachdem man feststellt, dass diese für eine grundlegende Verbesserung ihrer Lebenssituation, bis hin zur gewünschten Entlassung in eine Kommune, nicht zur Verfügung stehen - dies ist für die Betroffenen offensichtliche eine neue Erfahrung.

Trotz bestehender Residenzpflicht stellt sich die Anwesenheitsfrequenz der Betroffenen sehr unterschiedlich dar. Ein Großteil beschränkt seinen Aufenthalt auf die festgelegten Meldetermine, andere entziehen sich nach anfänglichem Daueraufenthalt gänzlich dem Blickfeld des Sozialdienstes. Nur ganz wenige befinden sich ständig in der Einrichtung.

3. Vorläufiges Fazit

     3.1. Bedeutung der Landesunterkunft für Ausreisepflichtige unter praktischen Gesichtspunkten

Auch wenn bisher die Landesunterkunft zahlenmäßig noch keine große Bedeutung erlangt hat, kann dennoch festgestellt werden, dass das Vorhandensein einer solchen Einrichtung in dem bisher bestehenden System zwischen dem einzigen Druckmittel Abschiebehaft und letztendlicher Kapitulation eine wichtige Lücke geschlossen hat. Während bisher Fälle von hartnäckiger Identitätsverschleierung entweder zu dem ausländerbehördlichen Versuch führten, durch die Gerichte eine möglichst lange andauernde Abschiebehaft mit Beugehaftcharakter zu erwirken oder aber nach einiger Zeit resignierend die Bemühungen um Passersatzbeschaffung einzustellen, stellt sich jetzt für die Ausländerbehörden die konkrete Alternative, diesen Personenkreis in die Landesunterkunft aufnehmen zu lassen, mit der Gewissheit, dass dort unter optimierten Voraussetzungen an der Identitätsfeststellung bzw. der Rückkehrbereitschaft gearbeitet werden kann. Gleichzeitig werden die Kommunen finanziell und arbeitsmäßig entlastet.

     3.2. Notwendigkeit ergänzender Maßnahmen

Spezielle Gesetzesänderungen für den Betrieb eines Ausreisezentrums sind nach meinen bisherigen Erkenntnissen nicht erforderlich. Die einschlägigen Vorschriften des Ausländer- und Asylverfahrensgesetzes ermöglichen ohne weiteres die Erfüllung der Aufgabenstellung einer solchen Einrichtung.

Darüberhinaus bedarf das Problem der Rückführung undokumentierter Ausländer natürlich ständiger Bemühungen, um eine Verbesserung der jetzigen Situation zu erreichen. Dazu hat sich unter anderem zu Beginn diesen Jahres eine Arbeitsgemeinschaft auf Staatssekretärs-Ebene mit ressortübergreifenden Lösungsansätzen befasst; Gesetzesänderungen sind danach zur Zeit nicht vorgesehen.

Die praktische Erfahrung bei der Passersatzbeschaffung zeigt deutliche Unterschiede der Handhabung bei den einzelnen Staaten. Während verschiedene Staaten bereit sind, Passersatzdokumente bereits dann auszustellen, wenn sie beispielsweise durch eine Vorsprache oder Vorführung des Betroffenen den Eindruck gewonnen haben, dass der Betroffene aus ihrem Land kommt, stellen andere Staaten sehr hohe Anforderungen an den Nachweis der Staatsangehörigkeit. Hier muss versucht werden, durch Gespräche und Absprachen auf hoher und höchster Ebene eine Reduzierung der Anforderungen zu erreichen.

Wie die Vergangenheit bereits mehrfach bewiesen hat, ist ein erfolgreiches Mittel der Rückführung undokumentierter Ausländer der Abschluss von bi- oder multilateralen Rückübernahmeabkommen mit einzelnen Herkunftsländern der Asylbewerber. Voraussetzung ist auch hier, dass die Vertragsgestaltung mit der Gegenseite so ausgehandelt werden kann, dass die Anforderungen an den Nachweis oder die Glaubhaftmachung der Staatsangehörigkeit des betroffenen Person auf einem möglichst niedrig gehaltenen Level vereinbart werden können, so dass auch Hilfskriterien zur Anerkennung einer Übernahmeverpflichtung führen können